Sau khi có bằng chứng Syria dùng khí độc sát hại dân thường, Mỹ cho rằng chế độ Assad đã vượt lằn rành đỏ về vũ khí hóa học. Chính quyền Obama đang xin Quốc hội Mỹ chấp thuận cho tấn công Syria để thực hiện “trách nhiệm bảo vệ” thường dân vô tội tránh những tội ác tàn bạo của chính phủ vô luân. Nhưng cũng có nước, như Nga và Trung Quốc, cho rằng hành động can thiệp nhân đạo chỉ là cái cớ để thực hiện ý muốn thay đổi chế độ. Để có thêm tư liệu tham khảo về vấn đề gây nhiều tranh cãi này, đặc biệt trong bối cảnh khủng hoảng Syria đang nóng lên từng ngày, xin giới thiệu bài viết sau đây của tổ chức nghiên cứu Hội đồng Quan hệ Đối ngoại (Council on Foreign Relations – CFR).

Thế lưỡng nan của hành động can thiệp nhân đạo

Jayshree Bajoria và Robert McMahon

Phạm Vũ Lửa Hạ dịch

Dẫn nhập

Cuộc nội chiến ngày càng lan rộng của Syria và số thường dân thương vong ngày càng tăng đã gây ra tranh luận mới về trách nhiệm của cộng đồng quốc tế phải có chiến dịch can thiệp nhân đạo do các lực lượng bên ngoài thực hiện. Nhưng bất kỳ nỗ lực nào như vậy dường như bị kinh nghiệm Libya gợi ký ức u ám. Năm 2011, Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc viện dẫn chủ thuyết “trách nhiệm bảo vệ” (Responsibility to Protect – R2P) và thông qua Nghị quyết 1973, chấp thuận một vùng cấm bay trên bầu trời Libya và cho phép các nước thành viên “thực hiện tất cả những biện pháp cần thiết” để bảo vệ thường dân tránh bị chính phủ Muammar al-Qaddafi tấn công. Các cuộc không kích do phương Tây đứng đầu đã phế truất Qaddafi và khiến các thành viên Hội đồng Bảo an như Nga chỉ trích rằng chủ thuyết R2P là vỏ bọc cho một chiến lược thay đổi chế độ. Các chuyên gia cho rằng những ý kiến như vậy, cộng với mối lo về việc biến động ở Libya có thể lan sang khu vực, đã tạm ngừng các đợt can thiệp nhân đạo được các tổ chức khu vực hoặc toàn cầu hậu thuẫn.

Trách nhiệm so với Chủ quyền

Liên Hiệp Quốc, được thành lập sau Thế chiến II để thúc đẩy hòa bình và ổn định, công nhận tầm quan trọng của chủ quyền, đặc biệt là các quốc gia mới độc lập hay các thuộc địa muốn độc lập từ các quốc gia chiếm đóng. Hiến chương Liên Hiệp Quốc ghi: “Không có điều gì trong Hiến chương hiện nay được ủy quyền cho Liên Hiệp Quốc can thiệp vào những vấn đề về cơ bản thuộc phạm vi thẩm quyền tài phán nội địa của bất cứ quốc gia nào”. Nguyên tắc này không loại trừ việc áp dụng các biện pháp thực thi trong trường hợp quốc gia đó đe dọa cho hòa bình, xâm phạm hòa bình, hay có các hành động xâm lấn. Công ước Diệt chủng năm 1948 cũng vô hiệu hóa nguyên tắc không can thiệp để yêu cầu cộng đồng quốc tế có cam kết ngăn chặn và trừng phạt. Tuy nhiên, việc quốc tế không có phản ứng trước nạn diệt chủng ở Rwanda năm 1994 và không chấm dứt được vụ thảm sát Srebrenica năm 1995 ở Bosnia thể hiện rõ những phức tạp của các phản ứng quốc tế trước các tội ác chống lại nhân loại.

Năm 2000, chính phủ Canada và nhiều thành phần khác công bố thành lập Ủy ban Quốc tế về Can thiệp và Chủ quyền Quốc gia (ICISS) để giải quyết thách thức của trách nhiệm hành động của cộng đồng quốc tế khi xảy ra những vi phạm nhân quyền nghiêm trọng nhất đồng thời tôn trọng chủ quyền của các quốc gia. Ủy ban này đã cố gắng lấp hố ngăn cách hai khái niệm này bằng báo cáo Trách nhiệm Bảo vệ (R2P) năm 2001. Một năm sau, hai đồng chủ tịch của ủy ban này, Gareth Evans của Tổ chức Khủng hoảng Quốc tế và nhà ngoại giao Algeria Mohamed Sahnoun, viết trong tạp chí Foreign Affairs: “Nếu cộng đồng quốc tế muốn giải quyết thách thức này, toàn bộ cuộc tranh luận phải thay đổi hoàn toàn. Vấn đề này phải được định hình là tranh luận không phải về ‘quyền can thiệp’ mà là ‘trách nhiệm bảo vệ’”.

Ủy ban này đưa cả các thảm họa môi trường hay thiên tai vào danh sách các sự kiện khả dĩ mà sau đó cộng đồng quốc tế có thể can thiệp nếu quốc gia đó không hoàn thành trách nhiệm bảo vệ người dân. Nhưng năm 2005, khi chủ thuyết trách nhiệm bảo vệ được đưa vào một văn bản đúc kết của Liên Hiệp Quốc, thảm họa môi trường không còn được xem là nguyên nhân can thiệp. Văn bản này thực sự ghi rằng mọi quốc gia có trách nhiệm bảo vệ công dân của mình tránh khỏi “nạn diệt chủng, các tội ác chiến tranh, thanh lọc sắc tộc, và các tội ác chống lại nhân loại”. Theo văn bản này, nếu một quốc gia không làm được điều đó, thì lúc đó cộng đồng quốc tế có trách nhiệm bảo vệ người dân của quốc gia đó theo quy định trong Chương VII của Hiến chương Liên Hiệp Quốc. Chương VII bao gồm việc cộng đồng quốc tế sử dụng vũ lực quân sự nếu các biện pháp hòa bình không có tác dụng. Văn bản đúc kết của Liên Hiệp Quốc được tất cả các quốc gia thành viên chấp nhận nhưng không có tính ràng buộc pháp lý.

Chủ thuyết này được các chuyên gia về vấn đề quốc tế ca ngợi là khởi đầu mới cho hòa bình và an ninh. Trong một báo cáo đặc biệt năm 2007 của tổ chức nghiên cứu Hội đồng Quan hệ Đối ngoại (CFR), nghiên cứu viên cao cấp Lee Feinstein viết rằng việc chấp nhận R2P là một thời điểm bước ngoặc, “đánh dấu sự chấm dứt thời kỳ 350 năm mà tính bất khả xâm phạm của các biên giới và sự độc quyền vũ lực bên trong biên giới của một nước là những dấu hiệu chính thức xác nhận chủ quyền”.

Những thành công ban đầu

Ban đầu, lần áp dụng đáng chú ý nhất của chủ thuyết này là để làm trung gian giải quyết nạn bạo lực sau bầu cử ở Kenya năm 2008; nhà chính trị học Ramesh Thakur gọi trường hợp này là “ví dụ R2P thành công duy nhất cho đến nay”. Sau những tội ác tàn sát dân chúng bùng nổ do cuộc bầu cử có nhiều bất đồng về kết quả ở Kenya, các quốc gia khác nhanh chóng gây áp lực chính trị và ngoại giao để ngăn chặn bạo lực và khuyến khích một giải pháp chính trị dẫn đến một chính phủ liên hiệp. Trước khi viện dẫn rõ ràng R2P cho tình hình ở Libya năm 2011, Hội đồng Bảo an đã viện dẫn chủ thuyết này lần đầu tiên trong nghị quyết năm 2006 về mở rộng sứ mệnh Liên Hiệp Quốc ở Darfur.

Một số trường hợp trong thời gian gần đây cũng cho thấy các nước Châu Á có thể hoan nghênh can thiệp viện trợ nhân đạo. Trong trận sóng thần ở Ấn Độ Dương năm 2004, một trong những vùng bị ảnh hưởng nặng nề nhất là tỉnh Aceh của Indonesia, nơi chính phủ đã đánh nhau với một phong trào ly khai trong hơn bốn thập niên. Tỉnh này, trong chế độ thiết quân luật, không mở cửa tiếp nhận hầu hết các tổ chức nhân quyền, tổ chức viện trợ và ký giả quốc tế. Nhưng dù ban đầu còn lưỡng lự, sau đó chính phủ Indonesia đã cho phép viện trợ quốc tế trong một chiến dịch mà Elizabeth Ferris và Lex Rieffel của Viện Brookings gọi là “một trong những nỗ lực khắc phục thiên tai và tái thiết lớn nhất trong thời hiện đại”, và cũng đưa đến một “hiệp định hòa bình dẫn đến cuộc bầu cử với cựu thủ lĩnh ly khai được bầu làm tỉnh trưởng”.

Tương tự, sau trận động đất dữ dội năm 2005 tàn phá vùng Kashmir bị tranh chấp từ lâu giữa Ấn Độ và Pakistan, chính phủ Pakistan quyết định cho phép các cơ quan cứu trợ quốc tế vào vùng này. Ngoài ra, trận động đất ở tỉnh Tứ Xuyên, Trung Quốc, vào tháng 5/2008 đã khiến Bắc Kinh có những hành động vô tiền khoáng hậu. Chính phủ Trung Quốc vốn trước kia không đoái hoài đến viện trợ nước ngoài, nay đã công khai chấp nhận sự hỗ trợ của quốc tế, mở đường dây nóng để quân đội Mỹ tăng cường liên lạc với quân đội Trung Quốc, và giảm bớt các hạn chế đối với truyền thông.

Can thiệp và Thay đổi chế độ

Những người góp phần viết nên báo cáo R2P năm 2001 nhấn mạnh rằng R2P không chỉ bao gồm “trách nhiệm phản ứng” mà cả “trách nhiệm phòng ngừa” và “trách nhiệm tái thiết”. Trong bài viết trên tạp chí Foreign Affairs, Evans và Sahnoun nhận định: “Cả hai phương diện này đã bị lãng quên trong cuộc tranh luận thường gặp về can thiệp nhân đạo. Đưa chúng trở lại với trọng tâm của cuộc tranh luận sẽ giúp bản thân khái niệm phản ứng dễ được chấp nhận hơn”.

Văn bản năm 2005 của Liên Hiệp Quốc cũng nhấn mạnh sự phòng ngừa: “Chúng ta cũng chủ định cam kết, khi cần thiết và thích hợp, giúp đỡ các quốc gia xây dựng năng lực bảo vệ nhân dân của họ, và hỗ trợ các quốc gia đã gặp căng thẳng trước khi nổ ra các khủng hoảng và xung đột”.

Nhưng một số người đấu tranh vì nhân quyền và ký giả chuyên về các vấn đề nhân đạo đã nhận định rằng sự thay đổi chế độ đôi khi nên là một phần của quá trình bảo vệ nhân dân các nước. David Rieff, một ký giả chuyên về các vấn đề nhân đạo, đã viết trong New York Times Magazine hồi tháng 6/2008: “Ta muốn gọi bằng mỹ từ nào cũng được, nhưng rốt cuộc những chiến dịch can thiệp này phải là để thay đổi chế độ nếu muốn có cơ hội đạt được mục tiêu đề ra của chúng”. Sau cuộc khủng hoảng năm 2011 ở Libya, sau những lời kêu gọi thay đổi chế độ, Thakur cũng nhận định: “R2P không chỉ là về can thiệp quân sự, mà còn, nếu muốn thật sự có ý nghĩa, phải bao gồm cả lựa chọn đó như phương án đối đế”.

Giới chức Nga đã thề sẽ ngăn cản các nỗ lực hơn nữa nhằm tiến hành các đợt can thiệp được Hội đồng Bảo an chấp thuận ngay cả giữa lúc có thảm họa nhân đạo. Hồi tháng 1/2012, Ngoại trưởng Nga Sergei Lavrov nói với Đài Truyền hình Úc: “Thật không may là cộng đồng quốc tế đã thiên vị ở Libya và chúng tôi sẽ không bao giờ cho phép Hội đồng Bảo an phê chuẩn bất cứ điều gì tương tự như chuyện đã xảy ra ở Libya”.

Đợt can thiệp ở Libya đang ngày càng được xem là chiến dịch độc nhất vô nhị, và dường như thế giới đã bớt mặn mà với việc phá hủy trật tự tối thiểu ở các quốc gia, bất luận một quốc gia đáng ghê tởm đến mức nào đi nữa. Đó là ý kiến của Stewart M. Patrick, nghiên cứu viên cao cấp của CFR và giám đốc chương trình về các thể chế quốc tế và quản trị toàn cầu. Ông Patrick nói: “Libya đã bộc lộ những rạn nứt trong cộng đồng quốc tế và làm nổi bật mâu thuẫn không chỉ giữa các thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an mà còn giữa nhiều nước đang phát triển vốn lâu nay thờ ơ với khái niệm” R2P.

Một tương lai bất định

Ngoài những khía cạnh vận hành và chính trị, can thiệp quân sự cũng liên quan đến các vấn đề pháp lý. Nghiên cứu viên Matthew Waxman của CFR nói: “Can thiệp nhân đạo/quân sự nếu không được Hội đồng Bảo an ủy nhiệm vẫn là một lĩnh vực gây nhiều tranh cãi trong luật quốc tế”. Và cả Nga lẫn Trung Quốc từ trước đến nay không muốn ủng hộ bất kỳ hình thức can thiệp nào. Ngoài chính sách có từ lâu của họ về việc không can thiệp vào các vấn đề nội bộ của các nước khác, theo ông Patrick, họ “đặc biệt lo ngại rằng điều đó có thể tạo ra một tiền lệ cho cộng đồng quốc tế có quyền quyết định về cách họ đối xử với những sắc dân thiểu số, đôi khi ngang bướng, của chính họ”.

Theo các chuyên gia, ý muốn sử dụng vũ lực hẳn nhiên cũng chịu tác động của không chỉ sự tuyệt vọng của những người dân bị ảnh hưởng mà còn của các yếu tố địa chính trị, trong đó có ý nghĩa của quốc gia đó với cộng đồng thế giới, sự ổn định trong khu vực, và các thái độ của những đấu thủ lớn khác.

Vai trò của Mỹ với tư cách là quốc gia hàng đầu thi hành khái niệm R2P vẫn còn là nghi vấn. Lâu nay Mỹ vẫn miễn cưỡng về việc tiến hành can thiệp bằng vũ lực vào Syria, chỉ quanh quẩn giới hạn ở những kế hoạch đã được công bố nhằm trang bị vũ khí cho phe đối lập và phối hợp với Nga để cố gắng triệu tập một hội nghị hòa bình nhằm kéo chế độ Assad và phiến quân ngồi lại với nhau. Nghiên cứu viên  Waxman của CFR nói rằng các kinh nghiệm kiến thiết quốc gia của Mỹ ở Iraq và Afghanistan đã cho thấy các thách thức thực tiễn xuất hiện sau các đợt can thiệp do Mỹ đứng đầu. Ông nói: “Mỹ có quyền lực hạn chế để giúp các quốc gia này hồi phục sau khi chế độ sụp đổ theo những cách bảo đảm duy trì quyền và an toàn của người dân sở tại”.

Hồi tháng 6/2013, tổng thống Obama bổ nhiệm hai quan chức cấp cao từng rất thẳng thắn về can thiệp nhân đạo (Susan Rice làm cố vấn an ninh quốc gia, và Samantha Power làm đại sứ tại Liên Hiệp Quốc). Điều này đã dẫn đến những bàn luận về việc phải chăng ông đang phát tín hiệu cho thấy sẵn sàng can thiệp vào các khủng hoảng nhân đạo. Nhưng một số nhà phân tích đã cảnh báo đừng có quan niệm quá đơn giản về vai trò sắp tới của Rice và Power. Michael Hirsh của tờ National Journal viết: “Cả Rice và Power đều đã giảm nhẹ quan điểm của họ về can thiệp quân sự của Mỹ ở nước ngoài trong những năm qua, phần lớn là do phản ứng tiêu cực về các cuộc chiến ở Iraq và Afghanistan, thích sử dụng áp lực ngoại giao, ‘thuyết phục bằng áp lực đạo đức’, và các công cụ khác”.

Hiện tại, cộng đồng thế giới có những phương án rất hạn chế để ứng phó với các khủng hoảng nhân đạo. Nghị quyết 46/182 của Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc hình thành các nguyên tắc hướng dẫn cho cách ứng phó của các quốc gia đối với các thảm họa nhân đạo và có ý nghĩa quan trọng cho việc thành lập văn phòng điều phối cứu trợ khẩn cấp Liên Hiệp Quốc và sự hình thành Ủy ban Thường trực Liên Tổ chức.

Nhưng nghị quyết của Đại hội đồng nhắc lại rằng “chủ quyền, sự toàn vẹn lãnh thổ và tính hòa hợp dân tộc của các quốc gia phải được tôn trọng trọn vẹn theo quy định của Hiến chương Liên Hiệp Quốc”. Điều đó khiến khó hoạt động trong những tình huống quốc gia bị ảnh hưởng không cho quốc tế vào. Trong những trường hợp đó, vai trò của các lực lượng trong khu vực và các nước láng giềng trở nên rất hệ trọng.

Nguồn: Jayshree Bajoria, and Robert McMahon, The Dilemma of Humanitarian Intervention, CFR, 12/6/2013.

Bản tiếng Việt © 2013 Phạm Vũ Lửa Hạ

(Bản dịch tiếng Việt, ký tên Khương An, đăng trên Thời Mới Canada, ngày 4/9/2013.)

Bài liên quan:

• Khủng hoảng Syria (1): Syria và tiền lệ Kosovo
• Khủng hoảng Syria (2): Syria vượt lằn ranh đỏ – Phép thử cho chiến binh bất đắc dĩ Obama
• Khủng hoảng Syria (4): Các hệ quả pháp lý của những cuộc chiến phi pháp
• Khủng hoảng Syria (5): Putin thắng điểm trong hiệp đầu
• Khủng hoảng Syria (6): Lược sử vấn đề cấm sử dụng vũ khí hóa học
• Khủng hoảng Syria (7): Bằng chứng mới chống lại chế độ Assad?